重庆：出台涉App全链条监管《意见》

《中华人民共和国个人信息保护法》将于今年11月1日起施行。如何落实好这部社会各界广泛关注、关系公民切身利益的法律?近日，重庆市检察院与该市互联网信息办公室、通信管理局、公安局、市场监督管理局联合出台《关于加强App违法违规收集使用个人信息协同治理工作的意见》(下称《意见》)。

据了解，这是一个专门针对App个人信息保护作出全链条监管规定的规范性文件。这个文件有什么特别之处?它的出台背后又有着怎样的故事?

一个案件

重庆首例互联网个人信息保护行政公益诉讼案件

随着移动互联网迅猛发展，App成为手机用户信息泄露的一大隐患。

今年初，重庆市检察院对工业和信息化部、国家网信办通报的侵害用户权益的多款App软件进行了筛查，发现本地企业运营的“还呗”等4款App存在不同程度违法违规收集、使用个人信息的行为，损害了社会公共利益。

今年6月，该院立案调查，并通过后续跟进筛查发现另有本地企业开发运营的多款App存在违法违规收集使用个人信息问题。经委托第三方检测，上述App不同程度存在“未公开收集使用规则”“未明示收集使用个人信息的目的、方式和范围”“未经用户同意收集使用个人信息”等情形。

据了解，上述涉案App分属网络贷款、视频直播、视频播放、生活服务、输入法、网络支付、网络购物、电子图书等不同类型，其违法违规行为具有一定的代表性和普遍性。这是重庆市检察院探索办理的首例互联网个人信息保护行政公益诉讼案件。

“由于个人信息大多以虚拟的电子数据形式呈现，App运行过程中往往利用规则的不透明、不确定或通过后台、辅助程序和关联功能，在用户毫不知情的情况下对个人信息进行违规收集使用。”重庆市检察院检察五部负责人介绍。

App点多、面广、更新快，采取事后监管、个例整改方式“治标不治本”。这一监管困局如何破解?检察人员在办案的同时，还在思考着更深层的问题。

一场磋商

聚焦治理App收集个人信息乱象的头脑风暴

“App违规收集使用公民个人信息，看似一件小事，实则是关系每个人的烦心事，也是应该管住的大事。”8月19日，重庆市检察院党组书记、检察长贺恒扬针对该案主持召开案件磋商会。

与其说是案件磋商，不如说是一场检察机关联合网信、通信管理、公安、市场监管等部门及有关专家聚焦治理App收集个人信息乱象的头脑风暴会。

“共同推进建设App信息监测基础平台，开展App上线前的一些检测和备案，建立App安全评估认证体系。”重庆市互联网信息办公室副主任吴勇军首先抛出了建立健全前置审查机制的建议。

事实上，我国网站的备案管理制度相对健全，但App究竟由谁来备案、如何备案仍属制度空白点。“现在，重庆市公安机关正在积极探索App开发者、运营者双实名备案制，在全国算是先行一步。”重庆市公安局常务副局长袁勤华谈道。

“我们委托第三方检测一个App需要三四个小时，现在市面上少说有300万个App，而且随时都在更新，这就需要动态监测……”重庆市通讯管理局局长胥红反映，App监管的量实在太大。

“提升监管技术水平势在必行，不能被监管者‘开宝马’，监管者还在开‘拖拉机’。”重庆市市场监督管理局局长唐英瑜表示。重庆市人大代表、中国电信股份有限公司重庆分公司总经理李秀林则建议，让应用商店和第三方平台负起责任来，提高App的上线门槛，加大违法违规的法律成本。

记者还了解到，监管之难还在于许多热门App开发者不在重庆，发现违规违法问题，本地执法部门并无监管处罚权限。“检察机关提起公益诉讼，可以突破App属地管辖的局限，能够与行政监管形成很好的支撑。”重庆邮电大学副教授赵长江的意见获得普遍赞同。

“落实个人信息保护法，做好App违规收集使用公民个人信息治理工作，靠某一个部门‘单打独斗’是行不通的。”贺恒扬的话，道出了各方的一致共识——必须携手加强对App收集使用公民个人信息的监管、监督。

一项成果

出台涉App全链条监管《意见》

头脑风暴的直接成果之一，就是5部门在不到一个月时间里共同出台了《意见》。

这个《意见》有什么特点呢?记者了解到，《意见》确立了各部门共同建立联席会议、信息通报、资源共享、线索移送、联合处置和信息发布6项机制，对App违法违规收集使用个人信息开展协同治理、动态监管。

《意见》特别明确，构建一个“依法高效、各司其职、互联互通”工作协作格局，实现对App个人信息保护的全链条监管。由于个人信息保护法已经明确将个人信息保护纳入检察机关公益诉讼法定领域，这为检察机关依法参与提供了明确的法律依据。

能不能实现全流程监管，线索互移互送是关键一环。《意见》明确，网信部门、通信管理部门、公安机关、市场监管部门在行政执法过程中发现责任主体利用App违法违规收集使用个人信息可能损害社会公共利益，责任主体已承担行政责任但还应承担民事责任的，应将线索及时移送检察机关处理。同时，公安机关、检察机关在案件办理中对责任主体作出不立案、不起诉决定，但仍需追究责任主体行政责任的，应当及时移送网信部门、通信管理部门、市场监管部门进行行政处理。这就意味着，检察机关通过履行法律监督职能，有助于构建执法司法监管闭环，提高App违法违规成本。

《意见》还明确，对社会影响大、群众反映强烈的侵犯国家利益、社会公共利益的案件可以进行联合调查和挂牌办理，不定期联合开展有关主题专项整治行动。“各方还将联合向社会发布信息，联合评选和发布典型案例、工作参考案例，并可运用通报、风险预警、不良信息库、失信名单等手段，对违法违规主体实施联合惩戒。”该院检察五部负责人说。

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